Após quase um ano de tramitação e infindáveis discussões, o Projeto de Lei Complementar (PLP) 68 foi sancionado, dando origem à Lei Complementar (LC) 214. No entanto, uma reviravolta causou surpresa: previsões do artigo 26 foram vetadas, retirando do texto legal a indicação de que fundos de investimento não seriam considerados, como regra geral, contribuintes do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) ou da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Ao analisar as razões dos vetos do presidente da República, é inevitável lembrar da expressão “usar bala de canhão para matar mosca”.
Não que os fundos de investimento imobiliário (FII), fundos de investimento nas cadeias produtivas do agronegócio (Fiagro) e fundos de investimento em direitos creditórios (FIDC) sejam moscas. Afinal, o patrimônio líquido somado dessas três categorias de fundos de investimento alcança centenas de bilhões de reais. Mas a metáfora ainda é aplicável, pois a alternativa adotada pelo governo federal para lidar com supostos “benefícios” concedidos no PLP a essas três categorias de fundos se mostra desproporcional, gerando impactos que extrapolam o seu suposto objetivo, potencialmente afetando todos os fundos de investimento existentes no Brasil. Diante disso, este artigo pretende demonstrar a necessidade de ajustes redacionais na LC 214.
Antes disso, vale esclarecer quais seriam esses supostos benefícios combatidos pelo veto. Diferentemente do que pode parecer, o PLP estabelecia, sim, hipóteses em que certos fundos estariam obrigados a pagar IBS e CBS. Objetivamente, fundos que praticassem operações com imóveis (caso do FII de “tijolo” e do Fiagro de “terras”) ou fundos que atuassem com antecipação de recebíveis (caso do FIDC) poderiam se enquadrar como contribuintes. Essa era uma exceção à regra geral de que fundos não seriam tributados, motivada por uma razão lógica: operações com imóveis ou envolvendo antecipação de recebíveis serão normalmente tributadas pelo IBS e CBS.
No entanto, o PLP previa a “exceção da exceção”: caso certos requisitos fossem cumpridos, esses fundos não seriam tributados. Basicamente, esses requisitos estavam relacionados, no caso de FII e Fiagro, ao cumprimento da legislação do imposto de renda que prevê isenção aos cotistas pessoas físicas (ou seja, possuir mais de 100 cotistas e ter cotas admitidas a negociação apenas em bolsa ou balcão organizado). Para o FIDC, exigia-se o enquadramento como entidade de investimento, condição também prevista na legislação do imposto de renda e relacionada aos fundos que tenham gestores autorizados a tomar decisões discricionárias quanto à sua carteira. Essas previsões já constavam do PLP após a primeira votação na Câmara, em julho de 2024, e permaneceram sem alterações significantes em todas as etapas subsequentes da tramitação legislativa.
Apesar disso, foram vetadas quando a LC 214 foi promulgada. Aparentemente, o governo federal pretendia se opor ao tratamento como não contribuinte para esses casos específicos. Em outras palavras, pretendia exigir que FIIs e Fiagros que atuassem com imóveis ou FIDCs que antecipassem recebíveis fossem sempre tributados em relação a essas atividades.
Este não é o momento de avaliar se essa finalidade realmente está baseada na Constituição ou de mensurar os seus impactos – prejudiciais, sem dúvida – para a forma como esses fundos atualmente atuam. O que este artigo pretende demonstrar é que a bala utilizada (os vetos ao artigo 26) tem o potencial nefasto de atingir muito mais do que a mosca visada.
Isso porque a LC 214 veicula uma definição de fato gerador do IBS e da CBS extremamente ampla, abrangendo todo e qualquer fornecimento oneroso de bens e serviços. Essa amplitude é confirmada pelo fato de “bens” serem definidos como todos aqueles materiais ou imateriais, inclusive direitos. Tamanho é o potencial alcance que a LC 214 é forçada a esclarecer que diversas situações não serão objeto do IBS e da CBS, embora, para aqueles focados em concepções ordinárias de “tributação do consumo”, pareça evidente não haveria tributação.
É o caso, por exemplo, de operações com títulos e valores mobiliários (TVM). Ora, parece inapropriado imaginar que a aquisição de uma debênture, por exemplo, tenha relação com um “ato de consumo” ou seja tributada por tributos voltados a essa materialidade. No entanto, uma debênture é um bem imaterial ou, pelo menos, um direito, estando, em princípio, compreendida pela definição do artigo 3º. Logo, é necessário que o legislador esclareça: apesar de compreendida na definição de “bem”, não haverá tributação.
Efeito colateral
Há, contudo, uma exceção a essa hipótese de não incidência: operações com TVM serão tributadas pelo IBS e CBS caso caracterizem prestação de “serviços financeiros”, sujeito a um regime específico. Não é o caso de usar opiniões pessoais para compreender essa expressão, já que existe definição específica fornecida pelo artigo 182. Diversas atividades estão abrangidas por essa definição, cabendo destacar as operações com TVMs, abrangendo aquisição, negociação, liquidação, dentre outras providências. As preocupações sobre os efeitos dos vetos começam a surgir aqui.
A bem da verdade, serviços financeiros serão tributadas pelo IBS e CBS apenas quando o contribuinte for um “fornecedor regulado”, em conformidade com a lista do artigo 183, parágrafo 1º. Essa lista abrange principalmente instituições financeiras ou equiparadas, não indicando fundos de investimento. Alguns talvez se sintam aliviados, imaginando que fundos não poderiam ser tratados como fornecedor de serviços financeiros.
Entretanto, o regime específico será aplicado ao fornecedor que, embora não indicado na lista, desenvolva atividades classificadas como “serviços financeiros” de forma habitual, profissional e no contexto de uma atividade econômica. Tanto é assim que os FICDs tratados como contribuintes já eram (e continuam sendo) tratados como fornecedores de serviços financeiros quando atuam com a antecipação de recebíveis.
E aqui reside o efeito colateral dos vetos: a literalidade dos dispositivos legais permite afirmar que FIIs que invistam apenas em CRIs, ou mesmo fundos de renda fixa em geral, podem ser tratado como contribuintes de IBS e CBS sujeitos ao regime específico de serviços financeiros. Afinal, têm como sua atividade econômica algo que, quer queiramos ou não, está compreendido por essa definição. Prevalecendo essa abordagem, os vetos terão extrapolado suas finalidades, alcançado todos os fundos que tenham TVMs em suas carteiras, e não apenas aqueles que atuem diretamente com imóveis ou com recebíveis.
Por certo, essa conclusão não parece ajustada aos objetivos da reforma da tributação do consumo. Em vez de adotar uma postura otimista quanto à futura interpretação da LC 214, contudo, preferimos lembrar que a competência do IBS será repartida por estados e municípios. Ou seja, milhares de autoridades fiscais poderão opinar sobre a interpretação que entendem correta. Em situações como a tratada neste artigo, não parece que investidores, administradores e gestores colherão benefícios de tamanha insegurança jurídica.
Significa dizer que a LC 214, apesar de recém promulgada, já merece ajustes de redação. Isso porque os vetos retiraram diversas previsões do PLP que possuíam coerência lógica e vinculação com outros dispositivos que não foram vetados. Simplesmente retirando partes do texto, o que remanesce gera tratamentos potencialmente distorcivos. Daí porque os vetos representam uma bala de canhão disparada contra uma mosca, sem atenção quanto a quem mais estivesse na linha de tiro.
Agora, a solução passa pela rejeição dos vetos no Congresso Nacional, restabelecendo a situação anterior, inclusive para FIIs, Fiagros e FICDs, ou pela criação de propostas de emenda que, ao menos, afastem qualquer dúvida para fundos que atuam exclusivamente com TVMs. De um lado, é positivo ver notas divulgada pelo Ministério da Fazenda de que não há pretensão de tributar operações com TVMs e indicando a disposição para implementação de ajustes no texto. Por outro, trata-se da confirmação de que a LC 214 é apenas um passo inicial para uma longa jornada até que todas as consequências da reforma da tributação do consumo sejam compreendidas. Até lá, fica a torcida para que outros canhões sejam deixados de lado.
Créditos: Conjur