Os créditos de carbono são mais antigos do que parecem. Sua origem advém dos encontros anuais de representantes de diversas nações e entes não governamentais, as Conferências das Partes (COPs) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
Em especial a COP 3, de 1997, que culminou no Protocolo de Kyoto, acordo que resultou na criação dos ativos de descarbonização como ferramenta de redução da emissão de gases de efeito estufa (GEE) [1].
Com a progressiva consolidação do mercado de carbono no Brasil, surgem dúvidas a respeito de eventual oneração tributária das operações com créditos de carbono, em especial quanto à incidência do IBS e da CBS, tendo em vista a base ampla dos novos tributos.
Neste trajeto, muitas foram as tentativas de classificação jurídica desse instituto, tanto na lei [2] quanto na doutrina [3]. A classificação que aqui nos interessa analisar é aquela posta no artigo 14 da Lei do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) [4], que diz que “os ativos integrantes do SBCE e os créditos de carbono, quando negociados no mercado financeiro e de capitais, são valores mobiliários […]”.
Pois bem, os leitores atentos já identificaram que essa classificação carrega possíveis implicações em matéria tributária.
Há um imposto que incide sobre operações com valores mobiliários conferido à União pela Constituição, em seu artigo 153, V. Se créditos de carbono são valores mobiliários, incide IOF sobre as operações envolvendo esses ativos?
Importa, ainda, porque uma das formas de conformar a competência de um tributo é justamente seu cotejo com as materialidades atribuídas a outros.
Se há um imposto sobre operações com valores mobiliários, IBS e CBS, poderia se dizer, não incidem sobre operações com valores mobiliários, o que abrangeria os créditos de carbono, sob pena de sobreposição de competências. Analisemos.
O conceito de valor mobiliário tem sido algo pouquíssimo debatido pela doutrina nacional ou internacional [5]. Difícil dizer, precisamente, qual o conceito de valor mobiliário empregado pela Constituição. Arrisquemo-nos, contudo, com suporte da doutrina especializada, a tateá-lo.
A Lei da CVM [6], em 1976, em sua redação original, previa expressamente as espécies de valores mobiliários [7]. Todas se cingiam à conceituação inaugurada pela Corte Americana, posteriormente incorporada no próprio ordenamento jurídico brasileiro, no sentido de que são “títulos ou contratos de investimento coletivo, que gerem direito de participação, de parceria ou de remuneração, cujos rendimentos advêm do esforço do empreendedor ou de terceiros”.
Se, à época da promulgação da Constituição de 1988, já existia uma definição legal consolidada do que se entendia por valores mobiliários, é natural apreender que o Constituinte a tenha tomado como referência conceitual, sem que isso implique a submissão do sentido constitucional às definições infraconstitucionais.
Pois bem, lembremo-nos da abordagem conceitual das competências tributárias, muitas vezes homenageada pelo Supremo Tribunal Federal [8], no sentido de que os dispositivos constitucionais que atribuem poder de tributar exprimem significados dotados de propriedades necessárias e suficientes para a verificação da respectiva materialidade, propriedades essas que devem estar obrigatoriamente presentes para sua incidência [9].
Ora, no cotejo entre o conceito de valor mobiliário e os créditos de carbono, não se identificam, nestes últimos, as notas definitórias tradicionalmente associadas àquele. Conceda-se que são títulos, mas não geram direito de participação, tampouco de parceria ou de remuneração.
Os créditos de carbono, em vez de gerarem direito a uma remuneração ínsita ao título, conferem ao seu titular, na verdade, o direito à compensação da emissão de uma tonelada de GEE, nada além disso. Não se deve confundir esse direito com o eventual lucro obtido na operação de transmissão do crédito de carbono.
O que a Lei do SBCE fez, a fim de conferir maior segurança jurídica aos agentes do mercado e fomentar o desenvolvimento de um setor cuja consolidação já era defendida pela doutrina há anos [10], foi atribuir aos créditos de carbono um regime jurídico por remissão, colocando-os sob o guarda-chuva da CVM.
Poder-se-ia argumentar que valor mobiliário é um conceito jurídico positivo e que, portanto, tudo aquilo que a lei definir como tal assim o será, inclusive para fins tributários. Ledo engano.
Se diploma infraconstitucional pudesse dispor livremente a respeito dos significados dos vocábulos empregados pela Constituição quando da atribuição do poder de tributar, não seria a Carta a outorgar a competência tributária, mas o próprio ente federativo, por meio do órgão legiferante, a contornar os limites do poder que lhe foi conferido. Os clássicos nos ensinam que isso não é possível e muitos exemplos confirmam essa máxima.
É dizer: há um imposto sobre a renda, se renda puder ser tudo aquilo que a legislação federal disser, seria ela a delimitar sua própria competência, o que seria, no mínimo, esdrúxulo. Para quê delimitar competências no altiplano constitucional, se os entes podem moldá-las livremente?
Do mesmo modo, embora o artigo 80, II, do Código Civil qualifique os direitos hereditários como bens imóveis, o imposto previsto no artigo 156, III, da Constituição (ITBI) não pode incidir sobre negócios jurídicos que os transmitam. Tais direitos não são, ontologicamente, imóveis, tampouco direitos reais.
Ainda que aviões sejam, sem dúvida, veículos automotores, a propriedade de aeronaves permaneceu por décadas fora do campo de incidência do IPVA, não obstante a Constituição, desde sua promulgação, mencionar expressamente a “propriedade de veículos automotores” como materialidade tributável pelos Estados.
Prova, dentre tantas outras, de que a interpretação das normas de competência vai muito além da mera simetria vocabular entre os signos utilizados pela Constituição e aqueles empregados pela legislação infraconstitucional.
Portanto, a classificação dos créditos de carbono como valores mobiliários, tal como realizada pelo artigo 14 da Lei do SBCE, não se mostra adequada como critério de solução para definir a correta subsunção das operações com crédito de carbono.
É necessária a discussão acerca da eventual incidência do IBS e da CBS sobre as operações envolvendo créditos de carbono, especialmente diante da amplitude das bases de cálculo desses tributos. Não é objetivo deste singelo texto afirmar, de modo categórico, se tais exações devem ou não incidir sobre essas operações. O que se pretende afastar é a utilização do argumento da natureza de valor mobiliário como fundamento para a não incidência.
O debate que se impõe, portanto, é em quais termos a eventual tributação dos créditos de carbono deve ser corretamente endereçada à luz do sistema constitucional, considerada a lógica fundante da repartição de competências e os vetores axiológicos que o informam, inclusive a incorporação do princípio da defesa do meio ambiente como elemento relevante na interpretação do Direito Tributário brasileiro.
Créditos: Conjur
NOTAS DE RODAPÉ:
[1] NCI TRIBUTÁRIO. Memorial da Fazenda. Equipe 917. IX Tax Moot, 2025.
[2] BRASIL, Decreto nº 11.075/2022, art. 2º, I (Sinare); BRASIL. Lei nº 15.042/2024 (SBCE); BRASIL. Lei nº 14.119/2021 (Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais).
[3] TOLEDO, Karina Caldeira. A não incidência de impostos estaduais e municipais nas comercializações de créditos de carbono. Revista Direito Tributário Atual, n. 48, 2021, p. 236; MACHADO FILHO, Haroldo; SABBAG, Bruno Kerlakian. Classificação da natureza jurídica do crédito de carbono. UFSC, 2009, p. 7; VIAN, A. et al. Aspectos jurídicos e econômicos dos ativos do mercado de carbono regulado. FGV Agro, 2025, p. 17.
[4] BRASIL. Lei nº 15.042, de 11 de dezembro de 2024. Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE). Diário Oficial da União, Brasília, DF.
[5] PARENTE, Norma Jonssen. Mercado de capitais. In: CARVALHOSA, Modesto (Coord.). Tratado de direito empresarial. v. VI: Mercado de capitais. São Paulo: Thomson Reuters, 2016. p. 136–137.
[6] BRASIL. Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976. Dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. Diário Oficial da União, Brasília, DF.
[7] PARENTE, Norma Jonssen. Mercado de capitais. In: CARVALHOSA, Modesto (Coord.). Tratado de direito empresarial. v. VI: Mercado de capitais. São Paulo: Thomson Reuters, 2016. p. 136–137.
[8] BOMFIM, Diego. Legalidade Tributária: contributo para a sua correta interpretação. Revista Argumentum-Argumentum Journal of Law, v. 23, n. 3, 2022.
[9] ÁVILA, Humberto. Competências tributárias. 1. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 9.
[10] BASSO, Ana Paula; DELFINO, Letícia de Oliveira. Mercado de Carbono e a (In)Definição da Natureza Jurídica dos Créditos de Carbono na Legislação Brasileira. In: Revista de Direito Ambiental e Socioambientalismo, Florianópolis, v. 1, n. 1, p. 126-180, 2015.