Créditos: Conjur
A novidade no tema da intercessão entre Direito e Políticas Públicas tem sido a ênfase na relevância de que sejam estas últimas, embasadas na sua concepção e avaliação, nas chamadas evidências — fáticas ou científicas. Esta inclinação não se apresenta exclusivamente no cenário acadêmico, mas igualmente no campo jurisprudencial, impulsionada originalmente por decisões havidas no curso do período pandêmico [1]; mas subsistente ainda em demandas onde se tenha esse encontro de saberes — o jurídico, e o atinente a outras áreas de conhecimento científico.
Risco do uso retórico do termo ‘evidências’
Um primeiro ponto a ser considerado, envolve os riscos de uma compreensão equivocada quanto àquilo que se esteja reputando como evidências — especialmente aquelas que se pretenda orientadoras da formulação, implementação e avaliação de políticas públicas.
Numa aproximação simplista — mas suficiente ao desenvolvimento do argumento —; as evidências (gênero) que importam às políticas públicas podem ser de pelo menos duas espécies: aquela fáticas, e as científicas.
Evidências de fato informarão de maneira importante, sobre a natureza e extensão do problema público que se pretende seja endereçado pela ação estruturada da Administração. O diagnóstico do problema se constrói basicamente a partir de informações de fato sobre contexto, população envolvida, recursos disponíveis, relações de matricialidade entre aquele problema e outras linhas de ação do Estado. Evidências de fato serão particularmente relevantes naquilo que mais recentemente se optou por denominar avaliação ex ante [2] de políticas públicas.
De outro lado, tem-se as chamadas evidências científicas: conjunto de conhecimentos produzidos por meio de métodos científicos rigorosos — como observação, experimentação e análise de dados. A presença de elementos como o rigor metodológico, a observação e a análise, todavia, contribuem para uma associação, ainda que inconsciente, entre evidências científicas e verdade; uma percepção de sinonímia entre evidência científica e irrefutabilidade do que ali se apresenta.
Essa aproximação equívoca, parece ser efeito da conhecida inclinação do Direito por certeza e segurança. O convívio com o risco, a probabilística e a irracionalidade é algo ainda muito difícil para os teóricos do Direito. Na busca da certeza, em especial para decidir em conflitos de alto complexidade; a ideia de que se tenha nas evidências científicas esse elemento determinante e insuperável, pacifica corações.
É preciso compreender que ao conceito de evidências científicas acima declinado, é de se acrescer um componente indispensável, qual seja, de que evidências científicas são utilizadas para sustentar uma tese específica. Ainda que se tenha por certo que as evidências tenham sido produzidas a partir de um ambiente e operadores neutros, o simples fato de que elas são apresentadas numa relação com uma determinada tese (confirmando ou refutando-a) já traz àquele leigo no conhecimento exigido na experimentação que produziu as evidências, um enviesamento. Assim, àquele que é favorável a tese “A”, as evidências que a sustentam soam mais robustas — ao passo que os partidários da tese “B” sempre buscarão falhas na produção destas mesmas evidências.
Outro elemento importante, é o reconhecimento de que evidências científicas são produzidas dentro de um determinado contexto — de tempo, de pessoas, de condições materiais, de mercado, de relações sociais etc. Significa dizer que evidências construídas no contexto “A” não são necessariamente transponíveis para o contexto “B” [3].
Tudo isso se traz à consideração para evidenciar que o modo de construção do elemento de informação — e evidências científicas nada mais são do que isso — é de ser considerado com muita atenção, sob pena de um descolamento da realidade própria ao destinatário de uma determinada política pública.
Esse é um ponto destacado pela melhor literatura na matéria — mas a eclosão da inteligência artificial (doravante identificada como IA), e os elogios à qualificação das escolhas públicas que estes mecanismos possam oferecer sugere uma outra camada no que concerne aos riscos do uso retórico de evidências — agora, na perspectiva também daquelas de natureza factual.
Evidências empíricas como entrega de IA
Uma das vantagens mais evidentes de mecanismos de IA reside no seu potencial de contato e análise de uma massa de dados de grandes proporções — atributo este que em tese ampliaria potencialmente o conhecimento do problema público em enfrentamento, contribuindo para a qualificação da política pública que se venha a implementar em resposta. Acresça-se a circunstância de que o volume de dados objeto da atenção do mecanismo de IA permite ainda a identificação de correlações que se manifestem de maneira mais sutil — e que escapariam à análise humana.
Todas estas vantagens no uso de IA descritiva ou analítica [4], tem, todavia, como pressuposto a qualidade das bases de dados sobre as quais ela atua, seja para o desenvolvimento de seu próprio aprendizado; seja para o processamento propriamente dito do input; da solicitação de tarefa apresentada pelo usuário.
Tem-se aí já um importante fator de risco no uso acrítico de IA como fonte de evidências empíricas orientadoras da construção de políticas públicas. Isso porque bases de dados de organizações públicas podem padecer de problemas múltiplos, como incompletude, sub-representação, ausência de padronização; todos estes fatores capazes de comprometer o resultado da análise empreendida pela IA.
Não se está com isso a afirmar que o uso de IA como fonte de evidências para fins de formulação e avaliação de políticas públicas não seja possível – mas sim que é preciso receber com reserva a entrega digital, exigível a crítica em relação à sua consistência. Isso será ainda mais importante, caso se esteja cogitando da aplicação de mecanismos de maneira preditiva, que tem um inequívoco caráter indutor em relação a quem decide.
Evidentemente a divergência em relação à entrega da IA tende a gerar para a Administração um ônus argumentativo maior, na demonstração do porquê aquele quadro analítico (por exemplo) não se afigure confiável. Outro efeito possível de uma entrega de IA que se apresente como duvidosa, é a deflagração das necessárias providências de higienização da base de dados a partir da qual ela operou — esforço que se justifica, eis que este mesmo acervo se revelará potencialmente útil para o futuro.
Importante ainda destacar que essa mesma visão cautelosa — e não reverente por princípio — em relação à entrega de IA é de ser exercida pelas estruturas de controle; seja quando o mecanismo digital é de titularidade da Administração, seja quanto é originário da própria instituição controladora. Isso porque não há como se afirmar aprioristicamente qual seja a base de dados ou solução de IA que esteja mais próxima de um retrato fidedigno da realidade.
IA, políticas públicas e memória
Um último ponto a destacar, está em que a construção da entrega de IA — algo que estamos todos ainda aprendendo a fazer — não é algo que se dê de maneira instantânea. Por mais sofisticado que seja o prompt, o pouco conhecimento que ainda se tem da ferramenta e de suas aplicações, gera com frequência a necessidade de uma sucessão de informações e parâmetros corretivos, para que homem e máquina “conversem” de maneira adequada, alcançado o resultado que alguns chamam de inteligência ampliada.
Disso decorre que é imprescindível que toda aplicação de IA havida no processo de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas deve ser, sobretudo, fartamente documentada — em relação a quais sejam as bases de dados utilizadas, os inputs ofertados, e as medidas corretivas preconizadas. É só com esse quadro integral de como se construiu a evidência, que se poderá no futuro desenvolver uma diagnose adequada quanto a erros a acertos da aplicação de IA nesse complexo processo de resposta a um problema público.
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[1] A título de ilustração, cite-se STP 101 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 03-10-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-277 DIVULG 12-12-2019 PUBLIC 13-12-2019); RE 566471, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: LUÍS ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 26-09-2024, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-s/n DIVULG 27-11-2024 PUBLIC 28-11-2024); e mais recentemente, a tese de repercussão geral vertida no julgamento da ADI 7265, onde se condiciona a oferta de medicamentos de alto custo pelo SUS a “ (d) comprovação, à luz da medicina baseada em evidências, da eficácia, acurácia, efetividade e segurança do fármaco, necessariamente respaldadas por evidências científicas de alto nível, ou seja, unicamente ensaios clínicos randomizados e revisão sistemática ou meta-análise; “
[2] Registro minha reiterada divergência com a expressão, que a meu sentir não contribui para a adequada compreensão da etapa de que se esteja cogitando no desenvolvimento de políticas públicas – mas isso é assunto para outra coluna.
[3] O tema foi suscitado em debate no curso da decisão pelo STF quanto à admissibilidade no Brasil, do ensino domiciliar – Recurso Extraordinário (RE) 888815 (Tema 822 de repercussão geral). O Ministro Roberto Barroso, então Relator, apresentou em aval à relevância da modalidade, estudos envolvendo a experiência estadunidense, e o uso destas” evidências científicas” foi refutado por seus colegas.
[4] Para aprofundar os referidos conceitos, consulte-se VALLE, Vanice. Ensinando Direito a(à) IA. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2025.