Créditos: Conjur
O contencioso tributário brasileiro acumula passivo estimado em mais de R$ 5 trilhões — evidência do colapso sistêmico dos mecanismos tradicionais de resolução de conflitos fiscais. Diante desse quadro, o país vive uma convergência inédita entre duas frentes normativas de natureza distinta, mas complementares: no plano doméstico, o Projeto de Lei nº 2.486/2022, que propõe a institucionalização da arbitragem em matéria tributária e aduaneira; e no plano internacional, a adesão do Brasil, em 20 de outubro de 2025, ao Instrumento Multilateral (MLI), desenvolvido no âmbito da OCDE a partir das recomendações da Ação 15 do Projeto Beps. [1]
A coincidência temporal não é casual. Ela traduz uma reorientação mais ampla da política tributária brasileira, que passa a reconhecer a arbitragem — interna e internacional — como instrumento legítimo e necessário de desjudicialização fiscal. A aprovação do PL, combinada com a ratificação criteriosa do MLI, pode alterar estruturalmente a relação entre fisco e contribuinte, com impactos diretos sobre o ambiente de negócios, a segurança jurídica e o custo do capital no País. Este artigo examina as principais características do PL 2.486/2022, cotejando-as com as disposições arbitrais da Parte VI do MLI, a fim de identificar os desafios e oportunidades que essa dupla agenda normativa coloca para contribuintes, administrações tributárias e operadores do direito.
Contexto da reforma: desjudicialização e contencioso fiscal
A arbitragem tributária insere-se em um movimento mais amplo de reforma do contencioso fiscal, que compreende também a transação tributária [2], a mediação e os mecanismos de autorregularização. O objetivo é racionalizar o volume de litígios que sobrecarregam o Carf, os tribunais administrativos estaduais e o Poder Judiciário. Com mais de R$ 5 trilhões em disputa e taxa de êxito fiscal no STJ e STF que oscila historicamente entre 20% e 30%, o modelo atual é disfuncional para ambos os lados: o contribuinte convive com incerteza prolongada e custo financeiro elevado; o fisco, com inscrições em dívida ativa de difícil recuperação. O relator do PL no Senado, Efraim Filho (União-PB), chegou a afirmar que a iniciativa seria tão relevante quanto a própria reforma tributária do consumo — dado que a litigiosidade tributária é componente central do custo brasil.
No plano constitucional, a viabilidade da arbitragem tributária assenta-se no artigo 22, I, da Constituição, expressamente invocado pelo PL em seu artigo 1º.[3] O debate doutrinário sobre a (in)disponibilidade do crédito tributário como óbice à arbitragem foi amplamente superado: a sentença arbitral não implica disposição do crédito, mas determinação técnica de seu valor ou existência. O árbitro não transige, julga a validade, constitucionalidade e adequa a cobrança à lei.
PL 2.486/2022: arquitetura normativa
O PL 2.486/2022, aprovado por unanimidade pelo Senado em junho de 2024 e ora em análise na Câmara (apensado ao PL 2.791/2022), foi elaborado pela Comissão de Juristas criada conjuntamente pelo Senado e pelo STF. Estruturado em 11 capítulos, suas principais diretrizes são as seguintes.
Objeto, âmbito e vedações
O PL abrange tributos, multas, juros e acréscimos moratórios de qualquer natureza, inclusive questões aduaneiras e de direito antidumping. A arbitragem pode ser requerida a qualquer momento — da fase administrativa à execução fiscal —, desde que inexista decisão judicial transitada em julgado ou reconhecimento inequívoco da dívida. [4] São vedadas expressamente a arbitragem por equidade, a discussão sobre constitucionalidade de normas em tese e a prolação de sentença que resulte em regime especial de tributação — limitações que preservam o caráter normativo-geral da legislação tributária.
Procedimento, prazos e incentivos
Instaurada mediante requerimento do sujeito passivo, a arbitragem é sempre institucional (vedada a modalidade ad hoc). O compromisso arbitral suspende automaticamente a tramitação administrativa e judicial do crédito. O árbitro é equiparado a juiz de fato e de direito, com a sentença produzindo efeitos equivalentes aos de decisão judicial (CTN, artigos 151, V e 156, X). [5] O projeto fixa prazo máximo de 12 meses para a instrução e sessenta dias úteis para a sentença, sem prorrogação. Para estimular a adesão, prevê reduções de multas nos procedimentos federais: 60% se a arbitragem for requerida em até quinze dias úteis do auto de infração; 30% antes da decisão de primeira instância administrativa; e 10% antes da decisão de segunda instância, da inscrição em dívida ativa ou da citação judicial. [6]
Precedentes e controle de nulidade
A sentença arbitral deve observar os precedentes qualificados dos tribunais superiores (CPC, artigo 927), sob pena de nulidade expressa (PL, artigo 29, X). O artigo 31 determina ainda a aplicação dos Temas de Repercussão Geral 881 e 885 do STF, relativos à coisa julgada em relações tributárias de trato continuado. [7] A solução é tecnicamente razoável, mas impõe às câmaras arbitrais e aos árbitros atualização contínua sobre jurisprudência vinculante, tornando a especialização técnica requisito essencial de credenciamento. A ação anulatória deve ser proposta em 180 dias da notificação, nos casos taxativos do artigo 19; o inadimplemento implica inscrição em dívida ativa, vedada a rediscussão das questões decididas.
Instrumento Multilateral (MLI): dimensão internacional
Em 20 de outubro de 2025, o Brasil tornou-se a 106ª jurisdição a aderir ao MLI [8] — acordo que cobre aproximadamente 2 mil tratados bilaterais e funciona como protocolo guarda-chuva: após cada país ratificá-lo e indicar suas reservas, o MLI insere ou substitui cláusulas dos Acordos para Evitar a Dupla Tributação (ADTs) sem necessidade de renegociação bilateral individual. Para o Brasil, ainda pendente de ratificação pelo Congresso, o MLI tem o potencial de atualizar vinte e seis ADTs em vigor.
Parte VI: arbitragem vinculante obrigatória
Além de aprimorar o Procedimento Amigável (MAP — artigo 25 do Modelo OCDE), o MLI introduz, por meio da Parte VI (artigos 18 a 26), a arbitragem vinculante obrigatória como mecanismo suplementar ao MAP. [9] A Parte VI é optativa: incide sobre um tratado apenas quando ambos os países contratantes a adotarem. Trinta e quatro jurisdições já fizeram essa escolha. O Brasil não se manifestou formalmente ao assinar o instrumento — a decisão ocorrerá no depósito da ratificação. Historicamente resistente à arbitragem vinculante nos ADTs (como demonstra o protocolo com a Argentina de 2017, limitado ao padrão mínimo da Ação 14 do Beps), o país tem agora a oportunidade de rever essa postura.
Funcionamento e principais disposições
O artigo 19 é o núcleo operativo: frustrado o MAP em dois anos [10], qualquer questão não resolvida deve, a pedido do contribuinte, ser submetida à arbitragem. A decisão é final e vinculante para os dois Estados, comportando exceções apenas se o contribuinte recusar o acordo de implementação, se tribunal de algum dos Estados declarar sua invalidade ou se for ajuizada ação sobre as mesmas questões. O painel é composto por três árbitros com expertise em tributação internacional, nomeados pelas autoridades competentes segundo processo escalonado com mecanismo subsidiário de nomeação pela OCDE — garantia de que a inação estatal não bloqueia o procedimento. [11]
Quanto ao tipo de processo, o artigo 23 oferece dois modelos: a arbitragem baseball (final offer arbitration), em que o painel escolhe uma das propostas apresentadas pelas autoridades, sem solução intermediária — modelo que incentiva propostas realistas; e a arbitragem de opinião independente, em que o painel decide com base no tratado e no direito interno, fundamentando a decisão. O artigo 24 prevê revisão consensual da decisão dentro de três meses, [12] dispositivo criticado por reintroduzir incerteza após a prolação da decisão. O sigilo é a regra no MLI (artigo 21), em contraste com a publicidade geral do PL 2.486/2022 — tensão relevante para contribuintes em litígios simultâneos nos dois âmbitos.
Cláusulas antielisivas e aumento da litigiosidade convencional
Além da dimensão arbitral, o MLI introduz cláusulas antielisivas que tendem a ampliar a litigiosidade convencional: o Teste do Propósito Principal (PPT), que permite negar benefícios do tratado quando a obtenção de vantagem fiscal for um dos objetivos principais da operação; a Regra de Limitação de Benefícios (LOB), que restringe o acesso a residentes com vínculos econômicos substantivos com o Estado contratante; e definições mais restritivas de estabelecimento permanente. A adoção do PPT, em especial, amplia a margem de discricionariedade das administrações tributárias — tornando mecanismos robustos de MAP e arbitragem vinculante ainda mais indispensáveis para garantir soluções definitivas e previsíveis.
Convergências e tensões entre os dois regimes
A principal convergência é a finalidade comum: reduzir a litigiosidade tributária por mecanismos técnicos, céleres e especializados. Ambos os instrumentos reconhecem a inadequação da via judicial ordinária para controvérsias fiscais complexas e consagram decisões vinculantes não sujeitas a recurso ordinário — ainda que com hipóteses específicas de nulidade ou não aplicação. Há ainda convergência estrutural: a Parte VI do MLI pressupõe legislação doméstica que autorize a arbitragem, de modo que a aprovação do PL 2.486/2022 é condição necessária para que o Brasil adote futuramente a arbitragem vinculante nos ADTs.
As tensões são igualmente relevantes. Quanto ao escopo: o PL regula controvérsias domésticas (contribuinte versus fisco brasileiro); a Parte VI do MLI é mecanismo interestatal (autoridade competente versus autoridade competente). Não há, ainda, regulamentação coordenada entre os dois procedimentos — lacuna especialmente sensível em disputas de preços de transferência, em que o mesmo contribuinte pode estar simultaneamente em arbitragem doméstica perante câmara credenciada e em MAP junto à Receita Federal e à autoridade fiscal estrangeira, com risco de decisões contraditórias sobre a mesma operação. Quanto à aplicação dos precedentes: o PL impõe a observância da jurisprudência vinculante brasileira [13], ao passo que a arbitragem do MLI decide com base no tratado e nos comentários da OCDE; a eventual divergência entre as interpretações pode gerar conflitos que demandarão soluções normativas específicas. Quanto à publicidade: o PL adota como regra a transparência dos processos arbitrais, enquanto a arbitragem internacional segue a tradição sigilosa do MAP — regimes contrapostos que exigirão regulamentação coordenada para contribuintes em litígios de dupla dimensão.
Conclusão
O Brasil vive o momento mais favorável de sua história para a consolidação da arbitragem tributária. O PL 2.486/2022 — aprovado por unanimidade no Senado e com amplo apoio técnico — e o MLI convergem em direção a um mesmo objetivo: dotar o sistema tributário de mecanismos mais eficientes, técnicos e previsíveis de solução de litígios. A aprovação do PL, combinada com a ratificação criteriosa do MLI — incluindo a eventual adoção da Parte VI —, pode representar uma ruptura qualitativa no relacionamento entre fisco e contribuinte, com benefícios evidentes para o ambiente de negócios e a segurança jurídica.
O desafio é político antes de ser técnico. Exige a construção de câmaras arbitrais independentes e especializadas, com critérios rigorosos de credenciamento — sob pena de reproduzir no novo ambiente os vícios do contencioso tradicional —, regulamentação infralegal harmoniosa nos três níveis federativos e a revisão da postura histórica de resistência à arbitragem vinculante nos ADTs. No plano do MLI, a ratificação pelo Congresso deve ser acompanhada de debate aprofundado sobre as reservas a serem formuladas e, especialmente, sobre a conveniência de adoção da Parte VI: a coerência entre política tributária doméstica e política convencional internacional é, hoje, uma exigência de credibilidade. Submeter teses fiscais ao crivo de um terceiro neutro não enfraquece a soberania tributária — ao contrário, a aperfeiçoa, conferindo-lhe o atributo que mais importa em uma economia moderna: a previsibilidade.
[1] OCDE. Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS (MLI). Paris, 2016. Ação 15 do Projeto Beps.
[2] Lei nº 13.988/2020 (Lei da Transação Tributária).
[3] PL nº 2.486/2022, art. 1.º; Constituição Federal, art. 22, I.
[4] PL nº 2.486/2022, arts. 4.º e 5.º (objeto e âmbito material); art. 7.º (vedações expressas).
[5] PL nº 2.486/2022, arts. 8.º a 11 (procedimento e compromisso arbitral); CTN, arts. 151, V e 156, X.
[6] PL nº 2.486/2022, art. 12 (prazos); art. 15 (reduções de multa).
[7] PL nº 2.486/2022, arts. 29, X e 31 (precedentes qualificados; Temas 881 e 885 do STF); CPC, art. 927.
[8] O Brasil tornou-se a 106.ª jurisdição signatária em 20 de outubro de 2025, em cerimônia na sede da OCDE em Paris, representado pelo Embaixador Sarquis José Buainain Sarquis.
[9] MLI, art. 18 (caráter optativo da Parte VI); atualmente trinta e quatro jurisdições adotaram as disposições arbitrais.
[10] MLI, art. 19, §§ 1.º a 11. O prazo padrão de dois anos pode ser estendido para três anos por reserva do Estado, nos termos do § 11.
[11] MLI, arts. 20 a 26: constituição do painel, confidencialidade, resolução antecipada, tipos de arbitragem, revisão consensual, custas e compatibilidade com outros instrumentos.
[12] MLI, art. 24 (revisão consensual da decisão arbitral, dentro de três meses).
[13] STF, RE 574.706 (Tema 69 — exclusão do ICMS da base do PIS/COFINS); STF, Temas 881 e 885 (coisa julgada em relações tributárias de trato continuado). Cf. PL 2.486/2022, art. 31.
é sócia fundadora do CMO Advogados, doutora e mestre em Direito Tributário pela PUC-SP, professora no IBDT, Mackenzie e Ibet e fundadora e presidente do Tax & Women.